8.1. Denegatoria de información por no hallarse producida.

• Resolución N°13/OGDAI/2018 

Así, ha especificado, en el Informe N°21186974/OGDAI/2018, adjunto a la Resolución N°13/OGDAI/2018, que: 

En primer lugar, observa este Órgano Garante, como fuera ya mencionado por la Dirección General de Salud Mental, que se desprende de las competencias y funciones de la Dirección General de Salud Mental que es de su responsabilidad, entre otras: 

(a) entender en la definición, planificación, ejecución y control de las políticas de salud mental y coordinarlas con las demás jurisdicciones nacionales y provinciales; 

[…] 

(c) participar en la definición de las necesidades de recursos y tecnologías para la organización del sistema de salud, en el marco de las Leyes N°448 y N°153, artículos 3° y 48, inciso c, utilizando como estrategia la intersectorialidad y el abordaje interdisciplinario, la articulación operativa con las instituciones, las organizaciones no gubernamentales y la familia; 

(d) ejecutar las políticas de atención integral de salud mental, dependencias y adicciones; 

(e) coordinar y regular el sistema de servicios de salud mental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; 

[…] 

(h) implementar y consolidar la red de servicios de salud mental, articulando los distintos niveles de complejidad para agilizar la referencia y contrarreferencia; 

A su vez, de acuerdo con la Ley N°448, Ley de Salud Mental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que en su artículo 4 establece que la autoridad de aplicación de dicha ley es el nivel jerárquico superior del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia de Salud Mental, correspondiente con la Dirección General de Salud Mental, resulta, según el artículo 5 de la misma ley, que: 

[Autoridad de aplicación. Funciones.] La autoridad de aplicación conduce, regula y controla el Sistema de Salud Mental. Son sus funciones: 

[…] 

c. La conducción, coordinación y regulación del Sistema de Salud Mental; 

d. La habilitación y control de los establecimientos y servicios de salud mental de los tres subsectores y la evaluación de la calidad de las prestaciones; 

[…] 

f. El desarrollo de un sistema de información, vigilancia epidemiológica y planificación estratégica como elemento de gestión del Sistema; 

[…] 

i. La concertación de políticas de salud mental con los gobiernos nacional y provinciales; 

j. Todas las acciones que garanticen los derechos relativos a la salud mental de todas las personas; 

[…] 

l. Elaborar anualmente el presupuesto operativo de Salud Mental, a fin de garantizar la estimación y previsión de los fondos suficientes para: los gastos operativos, la readecuación de los actuales servicios y la construcción e implementación de la estructura inexistente y necesaria. El mismo deberá contemplar la totalidad de los efectores individualizados en la presente Ley. 

A ello se agrega que el artículo 18 de la Ley N°448 dispone: 

Artículo 18. La autoridad de aplicación ejerce el poder de policía en el ámbito de su competencia, de acuerdo a lo establecido en los artículos 41º, 42º, 43º y 44º de la Ley Nº153, contemplando la especificidad de la Salud Mental. 

De lo expuesto surge entonces que, en un primer análisis, es expresamente competencia y deber de la Dirección General de Salud Mental, en una interpretación razonable de sus competencias, responsabilidades y funciones, conocer cuántos manicomios, neuropsiquiátricos, institutos de internación monovalentes y otras instituciones destinadas al cuidado de la salud mental de gestión privada existen en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, incluidos sus nombres, ubicaciones y fechas de creación como solicita la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia. Sin embargo, la realidad práctica de la situación en la actualidad es distinta, según ha explicado la Dirección General de Salud Mental en sus respuestas y en la audiencia. La situación particular de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la que confluyen y confluyeron distintas jurisdicciones, y en la que al día de la fecha no se han terminado de transferir determinadas competencias hacen que, sin perjuicio de lo dispuesto legalmente como competencia de un órgano, en ciertas circunstancias dicho órgano no se encuentre desempeñando efectivamente las funciones asignadas y carezca de la estructura funcional y organizacional para llevarlas a cabo. Esto es lo que ocurre con el caso del control y fiscalización de los establecimientos privados de salud mental, que es al día de hoy una función llevada a cabo por el Ministerio de Salud de la Nación que es, por ende, quien cuenta con la información solicitada y a quien debe requerirse dicha información. Se observa entonces que la Dirección General de Salud Mental ha expuesto por qué carece de la información requerida y ha, además, identificado al organismo a quien debe requerirse, por lo que la contestación parcial debe darse por justificada adecuadamente —en los términos de los artículos 5 y 13 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784). 

Sin perjuicio de lo expuesto y de la consideración a favor de la Dirección General de Salud Mental, sin embargo, este Órgano Garante considera fundamental sentar el principio a seguir en la materia, atento a que es de su competencia y función “[f]ormular recomendaciones vinculadas al cumplimiento de la normativa, a la mayor transparencia en la gestión y al cumplimiento del ejercicio del derecho de acceso a la información pública” —artículo 26, inciso f), de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784). En este sentido, este Órgano Garante observa que, como regla general, todo sujeto obligado debe producir y poner a disposición de los solicitantes la información que coherentemente pueda desprenderse como propia de sus competencias funcionales. El sujeto obligado únicamente podrá eximirse de producir y poner a disposición del solicitante dicha información en la medida en que se presenten circunstancias excepcionales que sean adecuadamente explicadas y fundamentadas —de acuerdo con los artículos 5 y 13 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784)—, y que, a su vez, de conocerlo, proceda a informar el sujeto obligado o entidad que sí posee la información requerida. En cualquiera de los dos casos, deberá proceder a informar a la Autoridad de Aplicación para que remita la solicitud de información al sujeto pertinente y se informe al solicitante de la situación. 

Ello surge, en primer lugar, del artículo 13 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784), que determina que la denegatoria fundada sólo es procedente en el caso de que la información no exista y el funcionario requerido no esté legalmente obligado a producirla; o bien cuando concurre alguna de las excepciones previstas en el artículo 6 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784). En la medida en que se desprenda de los deberes y competencias propios de un sujeto obligado requerido su deber de contar con la información solicitada, se desprende que este debe entregarla en atención al artículo 4 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784) o explicar de modo suficiente las razones por las que no la posee, según el artículo 5 de la misma ley. A su vez, en segundo lugar, la regla expuesta se desprende también de los artículos 1 y 2 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784), que contemplan que toda persona tiene derecho a recibir información completa, y que los sujetos obligados tienen el deber de operar de modo eficiente, privilegiando el informalismo y la buena fe en la relación con el solicitante, y respetando el alcance limitado de las excepciones. De ello se concluye que los sujetos obligados no pueden imponer al solicitante el obstáculo formal de dilucidar competencias como excepción para proveer la información solicitada, obligándolo a interponer nuevas solicitudes de información a sujetos distintos cuando: (a) la información solicitada no es a simple vista ajena al sujeto obligado requerido; (b) se deduce, además, del análisis de la competencia propiamente dicha del sujeto obligado requerido, que es su deber contar con la información solicitada o, al menos, se desprende que dicha información es indispensable para el desarrollo de sus funciones; (c) el sujeto obligado requerido es quien está en mejor posición para conocer y obtener la información solicitada de modo completo y oportuno, sea por sí o derivando la solicitud de información relevante al órgano pertinente y competente para contestarla de acuerdo con su conocimiento, sea dentro de su organización o bien fuera de ella, lo que se compadece con su deber de obrar de modo leal, profesional y diligente, asistiendo al solicitante en el ejercicio pleno de su derecho, en vez de abstenerse de informar mediante una excepción de incompetencia; y (d) resulta además contrario a la axiología de la ley interponer una excepción formal no reconocida como obstáculo y justificación para no brindar la información solicitada. 

La solución propiciada se fundamenta, así, en primer lugar, en los artículos 1, 2, 4 y 5 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784); y también encuentra apoyo en los artículos 1, 2 y 10 de la Ley N°27.275. En particular, podemos mencionar el artículo 10, que dispone que “[s]i la solicitud se refiere a información pública que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá, dentro del plazo improrrogable de cinco (5) días, computado desde la presentación, a quien la posea, si lo conociera, o en caso contrario a la Agencia de Acceso a la Información Pública, e informará de esta circunstancia al solicitante”, de lo que se deduce que el deber de corregir situaciones donde el sujeto obligado es incapaz de contestar la solicitud efectuada corresponde a dicho sujeto obligado o, en su defecto, la Autoridad de Aplicación, previa notificación al solicitante, y no al solicitante en sí. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha manifestado, en relación a la aplicación de las excepciones legalmente previstas al derecho de acceso a la información y partiendo del principio de máxima divulgación dispuesto en «Claude Reyes y otros vs. Chile» de la CIDH, que …para no tornar ilusorio el principio de máxima divulgación imperante en la materia, los sujetos obligados sólo pueden rechazar un requerimiento de información si exponen, describen y demuestran de manera detallada los elementos y las razones por las cuales su entrega resulta susceptible de ocasionar un daño al fin legítimamente protegido. De esta forma, se evita que por vía de genéricas e imprecisas afirmaciones, pueda afectarse el ejercicio del derecho y se obstaculice la divulgación de información de interés público. 

[…] 

[y] [q]ue, en las presentaciones formuladas en autos la demandada exclusivamente se limitó a invocar la concurrencia de las causales de excepción contempladas en el artículo 16 del Anexo VII del decreto 1172/03 y también en el artículo 7° de la ley 25.831 para justificar el rechazo de la solicitud que se le formulara, sin aportar mayores precisiones al respecto. Convalidar, sin más, una respuesta de esa vaguedad significaría dejar librada la garantía del acceso a la información al arbitrio discrecional del obligado y reduciría la actividad del magistrado a conformar, sin ninguna posibilidad de revisión, el obrar lesivo que es llamado a reparar. 

A su vez, en el nivel interamericano, los parámetros señalados son recogidos también por la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública en sus artículos 2, 25, y 52, entre otros, y la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha estipulado, si bien en el marco de un caso relativo a violaciones de derechos humanos y desaparición forzada de personas, que: 

A criterio de este Tribunal, el Estado no puede ampararse en la falta de prueba de la existencia de los documentos solicitados sino que, por el contrario, debe fundamentar la negativa a proveerlos, demostrando que ha adoptado todas las medidas a su alcance para comprobar que, efectivamente, la información solicitada no existía. Resulta esencial que, para garantizar el derecho a la información, los poderes públicos actúen de buena fe y realicen diligentemente las acciones necesarias para asegurar la efectividad de ese derecho, especialmente cuando se trata de conocer la verdad de lo ocurrido en casos de violaciones graves de derechos humanos como las desapariciones forzadas y la ejecución extrajudicial del presente caso. 

Concordantemente, como se expuso arriba, como regla general, todo sujeto obligado está obligado a producir y poner a disposición de los solicitantes la información que coherentemente pueda desprenderse como propia de sus competencias funcionales; y únicamente podrá eximirse de producir y poner a disposición del solicitante dicha información en la medida en que se presenten circunstancias excepcionales que sean adecuadamente explicadas y fundamentadas —según los artículos 5 y 13 de la Ley N°104 (t.s. Ley N°5.784)—, y que, a su vez, de conocerlo, proceda a informar el sujeto obligado o entidad que sí posee la información requerida. En cualquiera de los dos casos, deberá proceder a informar a la Autoridad de Aplicación para que remita la solicitud de información al sujeto pertinente y se informe al solicitante de la situación. 

• Resolución N°38/OGDAI/2022 

El Órgano Garante entiende que: 

…la producción de la información solicitada, del modo en que fue requerida, constituiría una buena práctica por parte de los sujetos obligados, mas no es posible, en el marco de la Ley n° 104, obligar a las áreas solicitadas a producir tal información de un modo distinto al que les es requerido por ley. Ello implicaría disponer de los recursos de los sujetos obligados, afectando el normal desarrollo de sus tareas diarias;