Entrevista

Entrevista a Maximiliano Campos Ríos, Licenciado en Ciencia Política (UBA) y Magister en Administración y Políticas Públicas (UdeSA).

Realizó estudios de posgrado en la Universidad de Delaware (Beca Fulbright) y en la Universidad de Georgetown, ambas en Estados Unidos. Es profesor e investigador en varias universidades de Argentina y de América Latina.

Tema: El ciclo de las políticas públicas: las cadenas de valor público. The public policy cycle: the public value chains.

1) Como analista y experto en administración pública, en sus charlas y clases suele destacar la importancia de abordar la gestión pública teniendo en cuenta las cadenas de valor público. ¿De qué se tratan y por qué hay que tenerlas en cuenta?

Para entender qué es una cadena de valor público tenemos que remontarnos la razón de ser del sector público, que es la provisión de bienes y servicios a la ciudadanía a través de las instituciones estatales, lo cual se materializa por medio de las diferentes políticas públicas. La cadena de valor público es un modelo que, como su nombre lo indica, a través de la imagen de una cadena o red representa la manera compleja en que las diferentes instituciones y sus procedimientos agregan valor público. Implica una mirada sistémica, encadenada, porque no puede pensarse a las organizaciones de manera aislada. El Estado, y por ende su modelo organizativo, debe agregar valor en todos sus procesos y con todos sus factores, por lo que la mejora de las cadenas de valor público no solo persigue la eficacia y la eficiencia administrativa, sino que también promueve el desarrollo de un país. En este sentido, hay que tenerlas en cuenta porque son el engranaje a mejorar para que los países con bajos rendimientos puedan elevar sus índices de competitividad, fomentando el desarrollo y mejorando el bienestar general de la ciudadanía. Este modelo aplicado al Estado se denomina cadena de producción pública.

2) ¿Podría darnos un ejemplo de esto?

Sí, claro. Michael Porter decía, y con razón, que la prosperidad de una nación depende de su competitividad, que está basada en la productividad con la que genera bienes y servicios. Ahora bien, ¿cómo medimos la competitividad? Quien la mide hace más de 40 años es el Foro Económico Mundial a través del Índice Global de Competitividad y para ello utiliza un conjunto de 12 indicadores que incluyen, entre otros, instituciones, infraestructura, macroeconomía, salud y educación primaria. Esto permite ver de forma clara dónde fallan los países y porqué es absolutamente necesario mejorar las cadenas de valor público estatal. La última medición fue en el 2019 y Argentina se ubicó en el puesto 83 entre 141 países, dos puestos más abajo respecto de la medición anterior en el 2018. Si desglosamos la performance de nuestro país en los diferentes indicadores, encontramos que en el indicador de las instituciones estamos en el puesto 88, mientras que en el indicador sobre capital humano estamos en la posición 31. Argentina cae en la paradoja de tener una de las fuerzas de trabajo mejor capacitadas del mundo, con un Estado que necesita mejorar mucho y a eso se le agrega una de las macroeconomías más inestables del planeta, ya que en este indicador estamos en el puesto 139.

3) Con respecto a esta paradoja del desempeño de Argentina, ¿Qué es lo que impulsa a un país con malos indicadores a nivel institucional a estar entre los primeros países a nivel del capital humano?

Definitivamente, esto se relaciona con que en nuestro país se apuesta fuertemente a la capacitación en el Estado, hay segmentación de la oferta formativa y eso produce un mejor empleo público, que a su vez promueve el desarrollo de nuevas capacidades estatales. Por eso, es importante pensar en indicadores encadenados, con un objetivo común, pensar en fortalecer el sector público, porque situándonos en la perspectiva holística integral de este modelo entendemos que la burocracia de un país también ayuda a fortalecer la economía a través de la construcción de un camino que mejore la competitividad del Estado con mejores prácticas institucionales. Así se comprende la importancia de las cadenas de valor público, ya que ayudan a entender y a descubrir las políticas y el accionar del sector público encadenadas con la economía y con el desarrollo. Nos permiten repensar el accionar del gobierno, mejorar los indicadores de eficiencia y la prestación de servicios entendidos como productos que aumentan la competitividad de ese país, sobre todo en el contexto actual de la sociedad de la información en la que todos los países están estrechamente conectados y compiten entre sí como nunca antes.

4) ¿Cómo podría mejorar la competitividad de Argentina a través de las cadenas de valor?

El desarrollo de cadenas de valor facilita la identificación de las políticas que se pueden implementar para aumentar la participación en los beneficios, es decir, agregar valor en los procesos y productos de la burocracia estatal, en la transparencia, en la ética. Esto genera cooperación entre las organizaciones estatales, permitiéndoles crecer y alcanzar el desarrollo necesario para proveer mejores bienes y servicios públicos. Las cadenas de valor público en el sector estatal permiten recuperar una mirada rigurosa sobre los problemas, como la base y el origen de la acción pública, es decir, entender mejor el contexto para poder desarrollar las políticas públicas de manera más efectiva, teniendo en cuenta tanto los aspectos sociales como los aspectos más técnicos dentro de la burocracia. Esto indudablemente produce mejoras específicas y sabemos que elaborar mejores políticas públicas permite alcanzar el desarrollo y una mejor competitividad. Por eso es importante mejorar la contraparte estatal, por la sencilla razón de que actualmente tanto Argentina como la mayoría de los países de América Latina dependen del desempeño y de las acciones del Estado. Por ejemplo, Chile y Uruguay han hecho esfuerzos por mejorar la cultura de la transparencia y eso se ve en que sus resultados son mucho mejores que los nuestros, porque están en los puestos 32 y 40 respectivamente. Es decir, que lograron desarrollar herramientas para fortalecer el sector público de una manera consistente y ese es el ejemplo que tenemos que tomar y replicar en Argentina.

5) Usted mencionó que las cadenas de valor público ayudan a mejorar las capacidades estatales, ¿puede comentarnos cómo se da esta relación?

Efectivamente, las cadenas de valor público permiten mejorar la capacidad estatal, es decir, construir valor público desde el Estado, porque la creación del valor público no es una postura ideológica, sino que es una cuestión fáctica. El Estado forma parte de una cadena y desde esta perspectiva la producción pública adquiere un sentido significativo cuando logra revertir los efectos distorsivos o nocivos de sus bienes y servicios. Un buen ejemplo de esto son los esfuerzos en la simplificación administrativa, en la digitalización de los trámites y en tratar de construir una burocracia eficiente, porque una burocracia lenta atenta contra la competitividad al no poder llevar adelante sus objetivos. Un Estado inteligente y ágil permite encadenar la simplificación administrativa, la incorporación de tecnología y las buenas prácticas, que aunadas generan una menor y mejor burocracia, que se traduce en trámites más simples y ágiles, y, por ende, en mayor competitividad. Por eso las cadenas de valor público aportan un valor fundamental, porque el Estado es el actor más importante con capacidad de generar esos bienes y asegurar servicios que permitan mejorar la seguridad, los frenos y contrapesos del control mutuo entre los poderes estatales, la transparencia y el desempeño del sector público. Esto lo vemos, por ejemplo, en el Reino Unido y Alemania, y en nuestra región en Chile y Perú, que ocupan el puesto número 1 en el indicador de la macroeconomía, o Uruguay que ocupa el puesto 61, superando a Argentina por 78 posiciones. Es ahí donde hay que analizar las políticas públicas desde la perspectiva de las cadenas de valor público, porque así se puede comprender en qué ideas y concepciones hicieron foco estos países para la creación de valor público y, por lo tanto, entender también cuáles generan disvalor, porque todo lo que no está generando valor está obstaculizando el proceso de producción de bienes y servicios públicos que tiene que ser cada día más dinámico. Por eso, los Estados deben promover la generación de cadenas de valor público enfocándose en la producción pública y los efectos sociales, establecer metas y resultados de largo plazo, concentrar los procesos de control de gestión para obtener mejores indicadores y desarrollar estrategias a nivel nacional y subnacional con evaluaciones y trazabilidad de datos.

6) ¿Dónde estima Usted que se encuentra el mayor desafío para la creación de valor público a partir de la utilización del modelo de cadenas de valor?

Creo que la clave para el éxito se encuentra en la etapa del diseño de la política pública, porque allí debemos tener en cuenta todas estas visiones en un equipo multidisciplinar para poder interpelar a la cuestión desde diversos lugares y ver qué consecuencias no deseadas podemos generar cuando la implementamos. Puede ocurrir que solucionemos un problema en un lugar y al mismo tiempo estemos causando otro problema en otro lugar por no tener una visión holística e integral en la etapa de diseño de la política. Para ver esto es interesante observar las diferentes visiones que se tuvieron en cuenta a lo largo de las décadas de estudios de administración pública. Por ejemplo, durante los ’50 y ’60 se le prestó mucha atención a la cuestión de la planificación, luego con el New Public Management de los ’90 el foco estaba puesto en la gestión para resultados, dejando de lado la planificación y centrándose en la ejecución. Pero para mí lo más importante está en el medio de estas dos visiones, ya que entre la planificación y la ejecución está el diseño de la política pública. Un diseño ágil, multiplataforma, la cocreación de política pública en el marco de la sociedad de la información, donde los políticos, los burócratas y la sociedad puedan cocrear una política pública interpelada desde diferentes lugares.

7) ¿Cuáles cree que son las tareas que debe llevar adelante la Argentina para alcanzar los niveles de creación de valor público de los países más competitivos?

Para intentar cambiar esta realidad, el Estado debe ser el promotor del valor público como catalizador y estimulador de los determinantes de la competitividad, para que, de esta manera, las empresas logren una ventaja competitiva en un ambiente adecuado. El modelo de cadena de valor público es, precisamente, el que permite dar cuenta de las principales estrategias en base a información para la toma de decisiones, permitiendo de esta manera sistematizar las medidas de política pública y la prestación de bienes y servicios. Quizás, una idea que podría hacernos mejorar en estos indicadores sea empezar a medir y desarrollar estrategias a nivel nacional y subnacional, con evaluaciones y trazabilidad de datos como hace México con su índice de competitividad estatal, que mide la capacidad de los estados para generar, atraer y retener talento e inversiones a través de 72 indicadores, categorizados en 10 subíndices que evalúan distintas dimensiones de la competitividad en los 32 estados del país. Por esta razón, el gran valor de utilizar el modelo de cadenas de valor público en las organizaciones públicas es que brinda la oportunidad de comprender y gestionar el gobierno aportando valor en cada etapa y racionalizándolo. Además, presupone un proceso de modernización flexible, y por ello, aplicable a todos los procesos de ejecución de políticas públicas. Entendiendo que los recursos humanos, tecnológicos y económicos siempre son limitados. En ese sentido, el gran desafío para la gestión es determinar en donde priorizar esta estrategia. El modelo de cadena de valor público es una vía de retorno a la mirada sistémica y dinámica de la sociedad y de su vinculación con el Estado. No solamente por intentar expresar la forma en que una política incide, o se propone hacerlo, sobre las distintas variables de una situación, sino también porque demanda un análisis integral de cómo se produce dicha situación, indagando en la multicausalidad de los problemas económicos y sociales, y aportando soluciones que encadenan valor en el proceso. Dado que, si no forman parte de la solución, se convierten en parte del problema, y es ahí en donde debemos trabajar.

ISSN electrónico 2718- 6784