Columna de Opinión II

Autor: Mg. Rodrigo Daveño, Magíster en Diseño y Monitoreo de Programas Sociales (FLACSO). Abogado (UBA)

Los Informes de Auditoría y los problemas de implementación de las políticas públicas: un paso adelante

1. Introducción:

El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) otorgó al Virus denominado Covid-19 el carácter de “Pandemia” y este hito en la historia de la humanidad trajo consigo un conjunto de cambios en las rutinas y hábitos sociales por todos conocidos.
A su vez, significó un gran desafío para los Estados nacionales y Sub-nacionales de todo el planeta, ya que comenzaron a ser vistos en un rol central como gestores de la pandemia. En paralelo, debieron seguir funcionando y atendiendo a las demandas crecientes de la ciudadanía con procesos de gestión adaptados a la nueva realidad. Estos debieron ser monitoreados, también con adaptaciones, por los organismos de control que son el objeto del presente trabajo.

En un primer momento, fue necesario repensar los esquemas de trabajo de los agentes de auditoría, a efectos de cumplir con la demanda administrativa en tiempo y forma. Luego, resultó imprescindible reformular los planes de Auditoría vigentes para el ejercicio en curso (2020), buscando reorientar y reforzar ciertos aspectos. En el caso de la agenda del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA), se encontraban, a comienzos de 2020, en desarrollo y en etapa de consolidación dos temas centrales como son: el acceso a la información pública (y en este tema la implementación de la novedosa agenda de Gobierno Abierto implementada en línea con la Declaración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 2015-2030), y las contrataciones por vía de excepción, conocidas como Compras Directas.

Ambos temas constituyen un ejemplo cercano de cómo se debieron reorientar los procesos del Control Interno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) durante la pandemia. Sobre estas dos cuestiones, ahondaremos en este trabajo.

Por tanto, el presente artículo describe el contexto de funcionamiento actual de los oganismos de control, en momentos de pandemia, destacando algunas de las nuevas necesidades de la administración en materia de Control Interno. En paralelo, e intentando avanzar un paso más a la hora de pensar en la función de las auditorías estatales, se propone ampliar su alcance buscando que, además de “controlar lo hecho”, arriesguen opiniones y sugerencias en la etapa de elaboración de las políticas públicas a efectos de mejorar su diseño.

2. El control gubernamental en tiempos de pandemia: reforzando temas estratégicos.

El acceso a la información pública de los actos de gobierno:

Cabe destacar que la agenda del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en los últimos años ha tomado como bandera el concepto de gobierno abierto. Oscar Oszlak (2003), un reconocido investigador en la materia, sostiene que:

“en materia de rendición de cuentas, el concepto accountability conlleva la voluntad misma del sujeto público, sin que medie la intervención de un tercero para exigirlo (ciudadanía), implicando que dicha obligación forma parte de los valores y por extensión de la cultura de la organización” (citado en Spinosa et al, 2020).

El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se ha propuesto, como un objetivo primordial, facilitar la información a la ciudadanía, no solo ante sus pedidos y requerimiento, sino también mejorando los canales de acceso a la información (por ejemplo, a través de enlaces en las páginas web de cada Ministerio). Se ha buscado -y generado- información de mayor calidad y no solo referida a un proyecto u obra puntual en la cual el Gobierno de la Ciudad sea parte. Además, se han originado contenidos donde se puede conocer desde los antecedentes de los funcionarios hasta sus competencias específicas y remuneraciones, entre otros aspectos.

Para lograr esta tarea el GCBA ha fortalecido y profesionalizado a las áreas encargadas de brindar esta información, ya sea a través de pedidos puntuales o por generación propia.1

En este contexto, más que nunca, es que la Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires focalizó sus esfuerzos y orientó su planificación anual de auditoría hacia la transparencia de los actos de gobierno. Para ello, se reforzaron las auditorías que tuvieron como objetivo la evaluación del cumplimiento en cuanto a las respuestas a los pedidos de información de la Ciudadanía, poniendo especial cuidado en que éstos tengan integridad en las respuestas, al tiempo que sean respondidos dentro de los plazos fijados por la normativa .2

Las contrataciones por vía de excepción:

Este tipo de contrataciones, conocidas como Compras Directas, se han incrementado exponencialmente en el año 2020 no solo en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sino también en la órbita nacional y en las diferentes jurisdicciones3 . Las compras directas, si bien son más ágiles en términos administrativos, es sabido que no permiten un adecuado control por parte de la oposición y la ciudadanía. Bajo esta modalidad, las contrataciones no se publicitan como deberían y esto puede derivar en precios más elevados o en la elección discrecional del proveedor por parte de las autoridades de turno.

En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, la normativa que regula su régimen de compras habilita las compras de manera directa4 , pero de manera excepcional limitada a casos de emergencia, como sin dudas lo es el contexto actual. Es importante destacar que estas adquisiciones deben estar fundadas por el funcionario a cargo del proceso y que, además, deben tener un procedimiento administrativo ad hoc.

Nuevamente fue en este ítem que la Sindicatura de la Ciudad abordó las contrataciones con más visibilidad pública efectuadas a lo largo de 2020. Se buscó clarificar los procesos y, en los casos en que se encontraron errores administrativos, se buscó proponer mejoras a fin de enmendarlos.

Los informes de Auditoría en la actualidad y su rol en los problemas de implementación de las políticas públicas

La pandemia ha expuesto más que nunca el rol de las auditorías y la necesidad por parte de los organismos de control de “controlar en medio del descontrol”. Los sistemas de gestión de la administración pública, al tener que adaptarse a los cambios, han caído, y continúan cayendo en desprolijidades administrativas. Estas no solo ponen en riesgo al actuar personal de los funcionarios con sus consecuentes responsabilidades penales5 sino que generan, de cara a la sociedad, un fuerte descrédito de la dirigencia.

En su concepción moderna, el control interno implica el manejo y adaptación de los riesgos. En este campo del “adaptarse”, es el auditor quién está llamado a tener un rol fundamental. Es el auditor quien conoce la “botonera” de la gestión administrativa, la “gestión fina” y por ende quien seguramente tendrá mucho para aportar a la hora de detectar errores y generar cambios.

Desde hace años las auditorías no se limitan a ser simples chequeos automáticos en los cuales tan solo se realiza un control de legalidad “clásico” 6, sino que las nuevas auditorías, toman en cuenta los riesgos (en la etapa de planificación e implementación de las políticas públicas) y luego analizan su impacto en el análisis de los resultados. A tal fin hoy en las planificaciones de auditoría se toman en cuenta básicamente tres tipos de auditorías: a) las reactivas (son las que se realizan cuando se detecta un fraude); b) proactivas (tienen la intención de aportar una mejora continua a los procesos) y; c) disuasivas (estas auditorías ponen el foco en las áreas potencialmente conflictivas).

En sintonía con esta idea de áreas conflictivas, o para referirnos en términos técnicos según la Ley 70 de la CABA a Programas de Gobierno7, con dificultades en su diseño e implementación es que se hace necesario que las nuevas auditorías profundicen su actuar en cuanto a emitir recomendaciones. Se debe ampliar el marco de alcance previsto para las observaciones de los informes buscando que éstos no solo marquen las deficiencias de lo realizado sino que puedan ir más allá y analicen, a modo de contribución, el diseño de la política pública y los problemas que ésta tiene en su etapa de implementación.

Quizás un nuevo rol de los auditores del Estado sea aportar al diseño de las políticas públicas y anticipar sus problemas de implementación trabajando estos aspectos desde un principio, y codo a codo, tanto con las autoridades políticas de los organismos como con su personal de planta. Según los autores que han estudiado la temática se debería intentar estar más en línea más con el modelo bottom up (Hjern y Hull, 1982). Esto quiere decir que la formulación de los programas y las políticas públicas vayan de abajo (street-level actors) hacia arriba. Aquí deben considerarse, de manera simultánea, a todos los actores del proceso y no según lo establecido por el modelo top down (Sabatier y Mazmanian, 1979) basado en decisiones de las autoridades político-administrativas (desde arriba, y a partir del sector público, hacia abajo).

En este sentido adhiero a las críticas que Hjern (1978), Hjern y Hull (1983), y Barrett y Fudge (1981) enunciaron por vez primera, en cuanto a que la perspectiva “de arriba hacia abajo” (top-down) no permite incorporar los aportes surgidos de los procesos de base. Para el caso de análisis, me refiero a los aportes que pueden realizar los agentes de la administración pública que gestionan los procesos. No es un tema menor, ya que dichos procesos no deberían quedar al margen del análisis ni ser considerados como simples obstáculos a una implementación eficaz. Los partidarios de una perspectiva “de abajo a arriba” (bottom-up) consideran que los citados aportes al ser considerados pueden suscitar esperanzas, reacciones y estrategias divergentes según los intereses de los actores involucrados en el juego.

3.Conclusión

La Pandemia, y con ella los cambios a la fuerza que ha generado en los modelos de gestión del estado, han generado una oportunidad de repensar algunas de las funciones del Control Gubernamental Interno, tratando de fortalecer al mismo dentro del mundo de los sistemas de gestión dentro de la Administración Pública.

La Gestión Pública, entendida como el proceso mediante el cual se implementan las políticas públicas planificadas y definidas por el Estado (Nacional o Subnacional), se nutre de herramientas y técnicas que constituyen modelos de acción. Una de estas herramientas son los informes de Auditoría que detectan errores en los procedimientos administrativos y proponen mejoras para conseguir una gestión ordenada y respetuosa de los marcos normativos de cada jurisdicción. El presente trabajo se propuso repensar el alcance de la intervención de las auditorías buscando extender su alcance al punto que los informes puedan aportar algo más en cuanto a los diseños y la implementación de las políticas públicas a través de los programas de gobierno.

Los aportes que apuntan a mejorar el sistema de Control Interno encuentran el sentido en mejorar los procesos de gestión gubernamental y, por ende, en satisfacer las necesidades del colectivo social en un marco de eficiencia, transparencia, economicidad, eficacia control y gestión de riesgos.

Bibliografía consultada:

Barrett, S., y Fudge, C. (1981). Policy and action: essays on the implementation of public policy. Methuen: London
Hjern, B. (1978). Implementation and network analysis. En IIM, Wissenschaftzentrum Berlin. Internat. Inst. of Management, Wissenschaftszentrum Berlin.
Hjern, B. y Hull, C. (1982). Implementation research as empirical constitutionalism. European journal of political research, 10(2), 105-115.
Oszlak, O. (2003). “¿Responsabilización o Responsabilidad?: El sujeto y el objeto de un Estado responsables”. Ponencia presentada en VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 28 al 31 de Octubre del 2003, Panamá.
Sabatier, P. y Mazmanian, D. (1979). The conditions of effective implementation: A guide to accomplishing policy objectives. Policy analysis, 481-504.
Spinosa, D. et. al. (2020). Reflexiones sobre los efectos de la Pandemia en el Sistema de Control Interno Gubernamental. Consejo Profesional de Ciencias Económicas C.A.B.A. Comisión de Administración Pública.

ISSN electrónico 2718- 6784

1. El área encargada del acceso a la Información Pública dentro del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es la Dirección General Seguimiento de Organismos de Control y Acceso a la Información. Este organismo tramita las solicitudes de acceso a la información pública de los ciudadanos conforme lo establece la ley N° 104/16, y promueve herramientas para mejorar la gestión de las solicitudes y fomentar la publicación proactiva de información generada en las distintas áreas de Gobierno. ↩︎

2. Ley 104/ 98 de la CABA. Régimen de acceso a la Información Pública. ↩︎

3. El 92% de las compras en el marco de la emergencia sanitaria en 2020 se realizaron sin llamar a licitación pública. Así surge del relevamiento realizado por Ruido - Red contra el silencio oficial - en 14 jurisdicciones, incluida la Ciudad de Buenos Aires y el Estado Nacional. ↩︎

4. La ley 2095 CABA en su art. 28° regula las contrataciones directas estableciendo: “La contratación es directa cuando se selecciona directamente al proveedor, debiendo encontrarse dicha medida debidamente fundada y ponderada por la autoridad competente”. El subrayado me pertenece. ↩︎

5. Reza el artículo 249 del Código Penal Argentino: “Será reprimido con multa de pesos setecientos cincuenta a pesos doce mil quinientos e inhabilitación especial de un mes a un año, el funcionario público que ilegalmente omitiere, rehusare hacer o retardare algún acto de su oficio”. ↩︎

6. Este tipo de control abarca: a) el chequeo de la partida presupuestaria correspondiente, b) el seguimiento de un procedimiento administrativo y c) que los actos hayan contado con la intervención de la autoridad competente según la normativa. ↩︎

7. El artículo 15 de la Ley 70 de la CABA establece que: “En cada jurisdicción y entidad integrante del Sector Público, funcionan una o varias oficinas encargadas de diagnosticar, formular, controlar y evaluar los programas y proyectos de su competencia. Estas unidades dependen jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y actúan coordinadas técnicamente por los órganos rectores de los Sistemas de Gestión Pública”. ↩︎