Conferencia Inaugural del IV CACI

Muchas gracias, muy buenos días. Agradezco a Monica Freda, a Juan Pablo Laporte por esta invitación a dirigirles unas palabras en este IV Congreso de Control Interno.

Ustedes saben que no soy un especialista en el tema, aunque fui auditor allá por los años 60 y bueno, ya que hago una referencia histórica, voy a empezar por algunas referencias históricas.

  Hace 20 siglos el poeta Juvenal formuló una pregunta que seguramente la gran mayoría de los presentes conoce y es: “Quis custodiet ipsos custodes?”, o sea, ¿Quién va a vigilar a los vigiladores? o ¿Quién juzgará a los gobernantes? o ¿Quién nos protegerá de los gobernantes?. También puedo citar a la república de Platón,  donde Socrates habla en los diálogos con Platón sobre la sociedad perfecta y en su diálogo se refiere a la clase gobernante encargada de proteger a la ciudad, es decir a la ciudad de estado, pero Sócrates le pregunta, “¿Quién nos protegerá de los protectores?” y Platón le responde “Ellos se van a cuidar a sí mismos” porque para Platón, los guardianes de la sociedad deben convencerse de ser como individuos más virtuosos que aquellos a los que sirven. Es decir, tener un comportamiento totalmente ejemplar. Debían sentir aversión por los privilegios, por las prerrogativas y por lo tanto para personas con esas cualidades no haría falta un vigilante.

 En definitiva, creo que la esencia del debate es quien tiene el poder y como lo usa y el recurso de poder que está en juego, hay varios recursos de poder, pueden ser: la coerción, la información, los bienes materiales, la ideología, pero lo que está en juego en este caso es la información, ya que el ciudadano que es la parte principal en su relación con su agente, el Estado, no llega a conocer adecuadamente si el agente cumple con el mandato que le fue otorgado. Tenemos, por supuesto, división de poderes, los frenos y contrapesos, la vigilancia mutua entre los distintos poderes, eso ayuda pero no resuelve el dilema y por eso, entonces, la apertura de la transparencia son en gran medida una condición necesaria para que la propia ciudadanía pueda ejercer control sobre los gobernantes ya que no basta la disposición de algunos agentes, llamémoslo así “virtuosos”, de respetar la regla de transparencia, de corresponsabilidad, o de rendición de cuentas.

  Otra cita histórica que puedo hacer más cerca del tiempo es el Paper 51 de “El federalista” o “The federalist papers” que fue escrito no se sabe muy bien si por Hamilton o por Madison porque escribían juntos o digamos al mismo tiempo, no se conoce exactamente el autor pero hay un párrafo que contiene una reflexión que me parece muy pertinente para este Congreso y la reflexión dice así: “¿Que es el gobierno mismo sino, la máxima de todas las reflexiones posibles acerca de la naturaleza humana? Si los hombres fueran ángeles no sería necesario gobierno alguno, si los ángeles gobernaran a los hombres no sería necesario controles internos o externos sobre el gobierno, pero si se quiere organizar un gobierno donde hombres administren a otros hombres, la gran dificultad reside en que primero hay que conseguir que el gobierno controle a los gobernados y a continuación obligarlo a que se controle a sí mismo. Sin duda reside en el pueblo el control primario sobre el gobierno pero la experiencia ha enseñado a la humanidad que son necesarias precauciones auxiliares. A mi me parece una pieza notable, porque en este paper que tiene muy pocas páginas está todo. Es decir, cómo organizar un gobierno, como establecer un mecanismo de frenos y contrapesos frente a una naturaleza humana que muy poco angelical, que requiere ser sometida a controles pero donde a pesar de que la ciudadanía es el controlador natural del gobierno son necesarias otras formas de control, otras precauciones auxiliares como dice este texto.

  También puedo citar que la constitución francesa de 1793 decía que la garantía social no puede existir si los límites de las funciones públicas no están claramente determinadas por la ley y si la responsabilidad de todos los funcionarios no está asegurada. Creo que estas advertencias plantean en nuestro tiempo una preocupación similar porque esto se mantiene desde la antigüedad como problema y que suele expresarse en la cuestión de lo que podemos llamar “accountability”, que a mi juicio está mal traducido por el término responsabilización, ahí tuve una polémica con el consejo científico del Plata hace ya más de 20 años, donde el uso del término responsabilización. Yo creo que hay pocos conceptos como el de la responsabilización por la gestión pública que presentan un carácter tan polisémico y a la vez una vinculación natural tan extendida con otros conceptos asociados, porque de inmediata cuando usamos responsabilización nos evoca un montón de otras enunciaciones, como transparencia, eficiencia, eficacia, autonomía, control, derecho al ciudadano, legitimidad, buen gobierno, incluso democracia. Y también por supuesto una asociación con sus opuestos, como opacidad, arbitrariedad, descontrol, corrupción, captura burocrática, ineficiencia, autoritarismo, etc. Es que pasa que de una mejor o peor gestión pública, depende la suerte misma de la sociedad, depende su mayor o menor nivel de desarrollo, de bienestar social, el grado de equidad, distributiva entre sus diferentes sectores, incluso sus condiciones de gobernabilidad, por lo tanto todos sabemos que la responsabilización por la gestión es el requisito mínimo que toda sociedad debería asegurar para que quienes asumen la responsabilidad de producir algo de valor público conozcan cuales son o cuáles deberían ser los límites de su actuación y respondan por los resultados.

  Y creo que este es un tema central incluso de las teorías sobre la democracia y no es casual porque los totalitarismos de cualquier signo nunca rinde cuenta a la sociedad, sean autoritarios militares o neo-patrimonialismos, es decir los autoritarismos más tradicionales donde el poder se ejerce de una manera absoluta donde la coerción y el no consenso es el mecanismo fundamental de la dominación estatal donde la escena pública está vedada a la mayoría de las instancias, de las organizaciones que en la democracia asumen la representación social, es decir y además donde la participación de los ciudadanos en la vida pública está totalmente restringida, donde no existe ningún tipo de control ciudadano sobre los resultados de la actividad estatal o sobre la aplicación correcta de los recursos públicos. Ni siquiera existe en esos contextos manifestaciones libres de la opinión pública porque también están vedados, los medios de acceso a la información y a la comunicación de manera que la voz legítima de la sociedad no puede expresarse.

  En los años 80, la forma democrática que reapareció después de largos autoritarismos en casi toda América Latina, se caracterizaron por manifestaciones que en general se han de llamar como puramente “procedimentales”, pero a medida que se fue consolidando la democracia en la región, se fueron afianzando las instituciones, se fueron desarrollando algunos valores consustanciados con libertades públicas por los derechos humanos, fueron dando paso a una creciente presión de la ciudadanía por una mayor transparencia de la gestión pública, por la incorporación de mecanismos novedosos sea interno o externos, de auditoría o evaluación, complementados también por algunas formas a veces bastante innovadoras de controlador público.

  Yo diría que desde los años 90 cuando se puso de moda el “new public management”, esa corriente con la que no comulgo pero que en todo caso proporcionó el sustento conceptual, normativo y tecnológico de esta preocupación por la responsabilización, por más que sea digamos un tema tan viejo como el mundo. Y el tema se acopló de una manera casi natural con el de los cambios que debían producirse en la gestión pública, aparecieron distintas corrientes de pensamiento que tendieron a coincidir en un punto central y es que la suerte de la democracia y en cierto modo el buen gobierno están indisolublemente unidos a la posibilidad de instaurar efectivos mecanismos de responsabilización de la función pública. Claro que no tenemos una institucionalización democrática completa, tenemos formas objetivadas, llamémoslo así,  de democracia, de trabajo que han planteado 29 formas distintas de semi democracia, de que impiden que las opciones y las orientaciones políticas que finalmente prevalecen sean reflejo legítimo de las preferencias ciudadanas por lo cual el producto de la acción del estado suele desviarse de los objetivos que están formalmente anunciados, por lo menos en las plataformas electorales y en la medida que no existen adecuados mecanismos de asignación de responsabilidades, porque no se sabe muy bien quien asume y qué responsabilidad, resulta muy difícil establecer quiénes son los sujetos de la responsabilización y cuál es el objeto de esa responsabilización. Además, la capacidad institucional para exigir el cumplimiento de los compromisos es por lo general muy débil, siempre que pudieran efectivamente atribuirse responsabilidades y que esas responsabilidades fueran efectivamente asumidas y eso conspira por supuesto con la implantación efectiva de una gestión responsable.

  Decía un autor norteamericano Robert Bendell la Harvard University, que él relataba esto que lo confió en buena vez un gobernador de los Estados Unidos, le dio un consejo, el consejo era que nunca ponga un punto , ni una fecha, ni una cifra, nunca prometas que vas a lograr un resultado cuantificable en un determinado momento. Entonces la pregunta es, ¿Por qué someterse al escrutinio público? ¿Por qué ser blanco de la observación de otros?, ¿Por qué distribuir munición gratuita a posibles enemigos?, en definitiva, ¿Por qué asumir en forma transparente una responsabilidad por resultado? Y esta es, como decían los griegos, es una actitud natural del ser humano y sobre todo, yo diría de los funcionarios públicos, ya Max Weber hablaba del secreto de la caja negra, que justamente es el reverso exacto de la transparencia.

  Y esto me lleva al último punto de mi presentación, qué es el tema de la responsabilización desde el punto de vista del individuo y no desde la gestión pública global. Este es un punto que planteo hace más de 20 años y que me parece central y me gustaría compartir con ustedes, porque estoy convencido de cuando la cultura de una sociedad no registra ciertos valores y ciertas conductas que están vigentes si en otros contextos, el idioma por lo general no les reserva palabra, locuciones para designar a esos valores o esas conductas que se expresan en una sola palabra. Yo creo que solo aquellas culturas en las que esos comportamientos y sus fundamentos normativos, sus fundamentos axiológicos, forman parte del sentido común de la interacción social y surgen de un concepto que con una sola palabra transmiten el sentido y transmiten también la valoración que recibe la vigencia efectiva de ese valor. Y creo que en ese sentido el término responsabilización es un caso típico, ya que a pesar de que se ha incorporado definitivamente a la cultura de la gestión pública para designar a su supuesto equivalente “accountability”, todavía seguimos utilizando el término inglés, le decimos accountability horizontal, accountability vertical, accountability social, tal vez y ese es mi punto de vista, por considerar que la traducción no expresa fielmente el sentido del original accountability, porque yo creo que con responsabilización estamos aludiendo a una relación donde un sujeto es sometido por otro o por otros a un proceso, a una exigencia puntual de rendición de cuentas en función de compromisos o de obligación que adquirieron al hacerse cargo de alguna gestión el logro de objetivos, de metas, resultante de una aplicación de una cantidad de recursos. En cambio esta  versión para mi accountability connota la obligación misma de rendir cuenta que está asumida voluntariamente por el sujeto sin necesidad de que medie la intervención de un tercero para exigirla. Y creo que esta distinción es crucial por cuanto implica que la obligación forma parte en primer lugar de los valores y por la extensión de la cultura de ese sujeto y no depende de que sea exigible por otros y creo que si no se aprecia esta sutil diferencia es posible que tenga consecuencia, que las estrategias que están orientadas a instalar a la accountability como valor y como práctica, acá ven errando al sujeto y al objeto de la relación entre quienes deben rendir cuentas y quienes tienen el derecho de exigirlo y en ese sentido yo propuse, como digo hace como más de 20 años, la expresión “respondibilidad”, “respondibilidad” por supuesto, un término que no existe del idioma castellano pero que me parece que puede reflejar mejor el sentido del original accountability, el sentido de que denota la acción y el objeto de responder y no una exigencia de que el sujeto lo haga, por más que el obligante pueda ejercer incluso coerción para que esa persona responda. Entonces yo propongo distinguir entre la responsabilidad asumida por una agente frente a un principal y la responsabilización entendida como la exigencia impuesta por el principal a su agente de que rinda cuentas por lo realizado en el marco de algún un contrato, que puede ser explícito o implícito pero que los vincula, es decir existe un momento inicial en esta relación en que alguien que hoy en día, ya hace tiempo llama principal pero que puede ser representante de otro, incluso principal de otro mandante que puede ser la ciudadanía, le encomienda a un agente que produzca y entregue ciertos bienes, servicios y le entrega recursos para eso a cambio de una recompensa material o recompensa moral o simplemente a veces puede ser de mayores grados de libertad para desarrollar la gestión. Existe otro momento en el cual ese principal puede exigir a su agente que responda por el cumplimiento de la responsabilidad que había asumido, sea por los productos entregados, por las metas alcanzadas, por los resultados, por los recursos que invirtió, etc, etc. Y a esta última facultad del mandante o el principal la llamamos responsabilización, o sea el acto en efecto ser responsable a alguien por los resultados frente a los compromisos asumidos. Para mi en cambio, “respondibilidad” tiene otro sentido, porque si nos atenemos al significado propio de accountability significaría algo así  como la acción y el efecto de rendir cuenta por parte de un agente respecto de los resultados de las responsabilidades asumidas en función de un acuerdo implícito o explícito pero qué contraste con responsabilización, la “respondibilidad” mostraría dos diferencias significativas. Por un lado, invertiría la dirección de la exigencia en el sentido de que en primer lugar tendría una autoexigencia, es decir, sería una demostración de la voluntad de rendir cuentas sea por un imperativo moral, ético, simplemente por una pauta cultural que está enraizada ya en su conciencia y por extensión también en la cultura de la sociedad. Y por otro lado, recíprocamente de exigir “respondibilidad”  en el sentido que estoy proponiendo, el principal incluso no necesitaría exigir una rendición de cuentas, es decir ustedes aparecerían como responsables del control interno, no haría falta el control interno, más allá de que el contenido de esa rendición voluntaria fuera o no pasible de evaluación y de eventual sanción, o sea, la voluntad de rendir cuentas precede o precederá en este caso al acto de asumir la responsabilidad y por lo tanto han hecho de que este compromiso resulte luego pasible de una exigencia de responsabilización. El sujeto entonces de la “respondibilidad” posee desde antes un compromiso moral de responder por el alcance de lo que produce, de los resultados o de lo que se hace cargo, de los insumos, sin que medie ningún tipo de exigencia externa. Cuando esa condición previa no está presente, el único instrumento capaz de garantizar el cumplimiento de metas y objetivos es la responsabilización que es lo que ustedes hacen, que conlleva o debería conllevar una penalización por incumplimiento o algún reconocimiento en caso de que haya cumplido con los resultados comprometidos y logrados. Y además hay una referencia temporal diferente, porque la responsabilización se plante principalmente con relación al pasado, es decir pretende juzgar si efectivamente lo logrado responde a los resultados, en cambio la responsabilidad y “respondibilidad” tienen lugar en una suerte de, llamémoslo así de presente continuo, porque la responsabilidad se asume y no desaparece hasta que se logra lo conseguido. Y la “respondibilidad” de la misma manera, es una actitud con disposición permanente de la conciencia. En cierta forma diría que la “respondibilidad” es la contracara de la responsabilidad, porque si no hay “respondibilidad” no hay responsabilidad realmente asumida por más que exista responsabilización, esto parece realmente un juego de palabras pero estoy convencido de que en esta distinción reside una clave importante de la calidad de la democracia.

Y permítanme una reflexión final, porque también hay buenas noticias, creo que hay algunos progresos. La filosofía de Estado abierto en los tres poderes de gobierno se está abriendo paso gradualmente, también su contraparte que es la ciudadanía que es menos renuente a la participación a la gestión pública que todavía estamos muy lejos de una participación plena de la ciudadanía, no estamos en la vieja ciudad griega donde los ciudadanos libres iban a la plaza pero tenían a los esclavos trabajando en casa. Todas las experiencias de apertura de Gobierno, de Parlamento, de la propia justicia involucra en todos los casos procesos de obtención, de procesamiento y de uso de información y creo que esto no es casual porque la simetría de información es el factor diferencial por excelencia que impide al ciudadano de que saber de qué se trata, esto es transparencia. Y además, le impide saber para poder intervenir, esto es participación, le impide digamos conocer para coparticipar con el gobierno, que esto es colaboración o le impide controlar, le impide vigilar y creo que solamente este acceso a la información reasegura a la ciudadanía que el Estado refleja en sus acciones, en su accionar las preferencias del electorado y por lo tanto con el mandato que le fue encomendado. Tal vez esa participación ciudadana logre ejercerse y esto es algo que habría que explorar mucho más puede ejercerse seguramente mucho más plenamente cuando la participación ciudadana no sea solamente un derecho, sino que también sea un deber.